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탈석탄과 정의로운 에너지전환
이정필 에너지기후정책연구소 연구부소장
문재인 정부는 탈핵, 탈석탄, 재생에너지 확대로 표현되는 에너지 전환 정책을 추진하고 있다. 올해 말에 수립될 제9차 전력수급기본계획에 단계적 탈석탄 로드맵이 일부 반영될 것으로 예상된다. 탈석탄·탈먼지 정책 방향은 생태사회적 측면에서 긍정적인 효과가 기대되지만, 석탄발전 및 연관 지역의 노동과 산업 그리고 지역사회에 상당한 영향을 미칠 것으로 보인다.
에너지 전환은 에너지원, 에너지 이용의 의미, 에너지 이용자의 행동·규범, 에너지 생산·소비의 공간적 배치, 생태환경과 건조환경, 에너지 생산·공급의 소유·운영·관리 주체, 그리고 에너지-사회시스템에 이르기까지 다양한 측면의 전환(transition)으로 이해된다. 이런 점에서 사회기술시스템 전환론(socio-technical system transition)에 기초한 전환관리(transition management)가 필요하다. 그러나 현재 고착된 경성에너지시스템(hard energy system)에서 연성에너지시스템(soft energy system)으로의 전환은 행정적 관리의 영역에 국한될 수 없으며, 전환정치(transition politics)의 영역으로 확장되기 마련이다. 에너지 전환 담론에 정의로운 전환(just transition) 관점이 결합돼야 하는 이유가 여기에 있다.
현재 정부의 에너지·기후 정책 프레임과 관련 대책은 해당 이슈에 대응하는 과정에서 발생하기 마련인 전환계곡(valley of transition)에 대한 문제의식이 부족하고, 회복력 있는 단계적 적응·전환 프로그램 실행에도 소극적이다. 에너지 전환 반대 진영에 기득권을 갖는 기업·전문가·관료만이 아니라, 노동자·노동조합과 주변지역 이해당사자들이 적극적으로 참여하고 있다는 사실은, 우파 포퓰리즘과 탈진실 정치 탓도 있지만, 충분한 소통·합의 과정과 합리적 전환 프로그램의 기획·실천력이 뒷받침되지 않기 때문이다. 고용 불안정, 노동 양극화, 위험 외주화가 심각한 상황에서 진보진영 역시 사회공공성 주장을 에너지 전환에 접목시키지 못하고 있기도 하다.
최근 화두가 된 인류세(anthropocene) 논의의 중심에 에너지와 기후변화가 있다. 이 두 쟁점을 관통하는 것이 바로 석탄이다. 국제 연구 프로젝트인 석탄전환(Coal Transitions)이 2018년에 발표한 보고서에 따르면, 탈석탄이 점차 현실화되고 있음을 알 수 있다. 연구자들이 내린 결론을 요약하면 이렇다.
첫째, 탈석탄 에너지 전환은 이미 시작됐다. 몇몇 나라에서 탈석탄 로드맵을 수립했고, 관련 플랫폼이나 협의체 그리고 정의로운 전환 TF를 운영하고 있다. 둘째, 탈석탄은 기술적으로 가능하고, 경제적으로 타당하다. 재생에너지는 석탄을 대체할 수 있으며, 탄소포집저장(CCS)은 경제적, 기술적 논란으로 부분적으로만 활용될 것이다. 셋째, 탈석탄 과정에서 정의로운 전환이 반드시 필요하다. 의사결정 초기 단계에서 이해관계자들의 참여와 협력이 필수적이고, 노동 전환을 위한 맞춤형 프로그램과 지역사회의 경제적 회복을 학습하고 실천할 시간이 필요하다. 넷째, 탈석탄은 국제 기후행동(1.5도~2도 온도 상승 제한)을 강화할 뿐만 아니라 수자원, 대기오염, 미세먼지를 해결하는 데도 효과적이다. 그리고 정의로운 전환을 통해 석탄 채굴과 발전에 의존적인 지역 경제시스템의 전환을 공정하게 관리할 수 있다.
탈석탄 동맹(Powering Past Coal Alliance)은 석탄발전에서 재생에너지로의 전환을 촉진하기 위해 국가, 지방정부, 기업과 단체 등의 국제 네트워크로 주목 받고 있다. 선진국은 2030년까지, 개발도상국은 2050년까지 탈석탄을 추진하기 위해 2017년 11월에 결성됐는데, 2018년 12월 기준으로 30개 국가와 22개 지방정부 그리고 28개 기업들이 가입했고 점차 확대되는 추세다. 특히 유럽에서 탈석탄 흐름이 강하게 형성되고 있다. 벨기에는 2016년에 탈석탄을 완료했고, 프랑스(2021년), 스웨덴(2022년), 영국(2025년), 오스트리아(2025년), 이탈리아(2025년), 아일랜드(2025년), 핀란드(2029년), 네덜란드(2029년), 덴마크(2030년), 포르투갈(2030년), 독일(2038년) 등이 탈석탄을 선언하거나 결정한 상태다. 아직 구체적인 로드맵을 결정하지 않거나 법적 근거를 마련하지 않은 나라도 있지만, 유럽에서 불고 있는 탈석탄 에너지 전환은 2021년부터 출범할 신기후체제의 서막이라 해도 지나치지 않는다. 한국 정부는 가입하지 않았지만, 국내 석탄발전소의 절반이 밀집된 충청남도는 탈석탄을 주창하면서 2018년에 가입했다.
석탄전환 연구가 제안했듯이 정의로운 전환은 에너지 전환 논의에서 핵심 개념으로 자리 잡았다. 정의로운 전환은 1980년대 미국의 노동자를 위한 슈퍼펀드(Superfund for Workers)와 1990년대 캐나다노총(CLC)의 정의로운 전환 정책에서 유래했다. 최근에는 에너지 전환 및 기후변화 대응을 민주적으로 기획하고 대안적 전환경로를 추진할 수 있는 개념이자 전략으로 인정된다. 절차적(procedural), 분배적(distributional), 회복적(restorative) 정의를 원칙으로 삼아 환경정의, 에너지정의, 기후정의를 통합적으로 사고하고 전략적으로 실천하는 프레임워크로 인식되고 있는 것이다.
국제노총(ITUC)과 에너지민주주의노동조합(TUED)이 주도한 정의로운 전환 담론과 정책 제안은 ILO와 OECD 등으로 확산되고 있다. 특히 2015년, 정의로운 전환 개념이 파리협정 전문에 포함된 전후 활성화되고 있다. ILO는 정의로운 전환 가이드라인(2015)을 발표했고, 제1차 정의로운 전환 국제포럼(2017)을 개최했다. ITUC가 조직한 정의로운 전환 센터(Just Transition Centre)가 발표한 기업의 정의로운 전환 보고서(2018)는 노동자 등 여러 행위자들과 협력해 기업이 해야 할 역할을 제시했다. 유엔책임투자원칙(PRI)은 ITUC와 함께 정의로운 전환 투자 가이드라인(2018)을 권고했다.
정의로운 전환은 국가 정책으로 구체화되고 있는데, 탈석탄 사례를 통해 간단히 살펴보자. 2015년, 미국 오바마 행정부는 POWER(Partnerships for Opportunity and Workforce and Economic Revitalization) 이니셔티브를 실시했고, 민간에서도 정의로운 전환 기금(Just Transition Fund)을 조성했다. 이 기금은 애팔래치아의 탄광과 석탄발전소 주변지역이 독성경제에서 지속가능한 새로운 경제사회 모델로 전환하는 프로그램에 활용되고 있다. 유럽에서는 2016년부터 석탄지역 전환 플랫폼(Platform on Coal Regions in Transition)이 운영되고 있는데, 슬로바키아, 폴란드, 그리스, 루마니아, 체코, 스페인 등을 대상으로 프로젝트를 진행하고 있다. 2019년 1월, 독일 정부가 출범한 탈석탄위원회(Coal Exit Commission, 정식 명칭 Commission on Growth, Structural Change and Employment)는 2038년 석탄발전소 단계적 폐쇄를 결정했다. 이번 합의가 발전소의 수명을 연장하지 않는 수준에 불과하고, 2023년 이후 탈석탄 경로가 구체적이지 않다는 점에서 비판이 제기기도 하지만, 광범위하게 구성된 합의기구의 정식 명칭이 보여주듯이 정의로운 전환 관점을 적극적으로 도입했다는 점에서 현재 추진 중인 입법 결과를 면밀히 살펴봐야 한다.
캐나다에서는 탈석탄 에너지 전환이 지방에서 국가로 스케일 상승하는 경험을 잘 보여준다. 노사정의 합의와 시민사회의 협력 속에서 실행 중인 앨버타주의 탈석탄 프로그램(Support Program for Workers affected by Coal Phase Out)이라는 선도적 전환실험이 국가 단위에서 수용되고 있다. 2019년 3월, 캐나다 석탄발전 노동자와 지역사회를 위한 정의로운 전환 TF(Task Force for Just Transition for Canadian Coal Power Workers and Communities)와 관련 부처는 2030년 탈석탄과 함께 추진할 핵심 원칙과 프로그램에 합의했다. TF 구성원들이 활동 중에 발견한 내용은 전환 과정에서 보장해야 할 현장의 목소리를 대변하는데, 노동자들과 지역사회의 의사결정 및 전략수립 참여, 고용주와 노동조합의 적극적 역할, 노동 전환과 지역 전환 보장 및 지원으로 요약된다.
스코틀랜드의 독립 기구 정의로운 전환 위원회(Scottish Just Transition Commission)는 모두를 위한 공정한 탄소중립 경제를 실행하는 과정에서 노동자, 소비자, 농촌 지역사회를 보호하는 데 중요한 역할을 수행하고 있는 것으로 평가된다. 2019년 5월, 영국의 기후변화위원회(CCC)가 제출한 2050년 저탄소발전전략 역시 정의로운 전환 전략을 일부 반영했다. 프랑스의 생태전환협약(Ecological Transition Contract)은 중앙정부, 지방정부, 기업, 노동조합, 사회단체, 대학 등 다양한 행위자들이 공동으로 참여하는 사회연대 방식이 특징적이다.
해외 탈석탄 정의로운 전환의 사례들은 보다 나은 작업장 환경을 위한 개선조치에서부터 업종·노동 전환을 위한 교육·재취업 프로그램을 실시하고, 이를 위해 제도적 합의기구의 구성·운영과 공적·사회적 기금 조성·운용 측면에서 유사한 형태를 갖추고 있는 것으로 파악된다. 최근 미국과 유럽에서 재유행하는 그린뉴딜(Green New Deal) 같이 더 넓은 맥락에서 이해하는 것도 중요하다(<그림>은 European Spring 참조>).
<그림> A New Deal for Europe
그렇다면 한국은 어디까지 왔을까. 정부의 미세먼지관리종합대책(2017년), 제8차 전력수급기본계획(2017년), 2030 국가 온실가스 감축 기본 로드맵(2018년), 그리고 제3차 국가에너지기본계획(2019년)은 과거와 달리 부분적으로 에너지 전환 패러다임에 기초하여 수립됐다. 미세먼지 대책의 일환으로 석탄발전 출력 상한제약 조치가 취해지고 있고, 노후 석탄발전소의 조기 폐쇄가 검토되고 있지만 탈석탄 로드맵은 아직 부재한 상황이다. 반면 탈핵 에너지 전환에 대해서는 정의로운 전환 관점에서 평가할 부분이 존재한다.
에너지전환(탈원전) 로드맵(2017년)의 경우, 주로 원전 자체의 장기적·단계적 전환에 초점을 맞춘 나머지 산업·노동에 대한 접근은 부족했다는 비판을 받고 정치적·경제적 저항에 직면했다. 이런 점을 고려해 정부는 에너지전환(원전) 후속조치 및 보완대책(2018년)을 통해 지역부문 영향 및 보완대책, 산업부문 영향 및 보완대책, 인력부문 영향 및 보완대책 등을 제시했다. 그러나 이 대책은 지역별 에너지재단, 에너지전환 펀드, 경력전환과 같은 긍정적인 내용을 담고 있지만, 핵발전시스템의 역사적 블록의 저항을 무마하려는 차원에서 고안된 것으로 사전예방적이고 적극적인 정의로운 전환 전략과 프로그램이 없는 상태에서 사후적이고 방어적인 ‘보완’ 대책의 성격이 짙고, 노동과 지역사회를 포괄하는 민주적 거버넌스가 미비하다는 점에서 그 취약성을 드러낸다.
최근 정부 부처에서 정의로운 전환 개념을 소개하거나 수용하려는 모습을 보이 있어 변화의 가능성이 전혀 없지는 않다. 2018년 12월, 환경부는 제24차 기후총회(COP24)의 주요 성과로 ‘공정한 전환’을 소개하면서 “저탄소 사회로의 전환과정에서 발생할 수 있는 실직인구 등 기후 취약계층을 사회적으로 포용”하는 것으로 정의했다. 그리고 2019년 5월에 발표된 제3차 녹색성장 5개년 계획(2019~2023)은 ‘에너지전환에 따른 지역사회 복원대책 추진’을 위해 “에너지 전환으로 인해 고용에 미치는 영향을 고려한 지원 대책”에 “경력·업종 전환 프로그램, 고용 연계형 산업인력양성 프로그램 등 재교육 지원”을 예시로 들었다.
비록 미흡한 수준이지만, 정부의 입장 변화는 국제사회의 거시환경에 영향을 받긴 했지만 국내 시민사회 기반 연구조직과 노동진영이 요구하는 에너지 공공성, 정의로운 전환, 기후정의, 에너지 민주주의 등의 담론 투쟁에 반응한 결과이기도 하다. 정의로운 전환 전략은 노동(운동)과 환경(운동)의 불필요한 갈등을 방지하고, 상호 이해와 연대의 기반을 확보할 수 있다는 점에서 긍정적으로 수용되고 있다. 그럼에도 불구하고 노동시장이나 합의방식 등 서구와 한국 간의 구조적 차이를 반영한 한국형 정의로운 전환 전략을 구상해야 하는 과제가 남아 있다. 구조적 변화를 꾀하는 동시에 그것을 가능하게 만드는 전환정책(transition policy)을 구체화하는 노력도 중요하다.
퍼거스 그린(Fergus Green, 2018)은 <표>와 같이 전환정책을 이념형적으로 구분한다. 회고적 전환정책(보상/특례)은 행정적으로 추진하기 수월하지만 공정성과 정치적 수용성 측면에서 쟁점이 발생할 가능성이 있다. 반면 전망적 전환정책(구조조정 적응지원/대안모델 전환지원)은 공정성과 정치적 수용성 측면에서 타당성이 있지만 정책 집행이 복잡하고 추진하는 데 제도적 역량이 더 많이 소요된다. 장기적, 참여적, 협력적 과정에서 다양한 행위자와 이해관계자들을 조정할 정부 역량이 중요한데, 이런 거버넌스는 자유시장 경제(예컨대, 영국, 미국, 호주)에서보다 조정시장 경제(예컨대, 독일, 덴마크)에서 수월하게 작동되는 편이다.
외부적 요인에 의해 전환이 발생한 후에 보상 등의 회고적 전환정책에 그치는 경우가 많은데, 미래 전망적이고 능동적인 전환정책을 기획할 필요가 있다. 즉, 산업과 고용 측면에서의 보상에 그치지 않고, 도시와 마을이 전환도시와 전환마을이라는 대안적 모델로 탈바꿈하는 계기가 형성될 수 있도록 하는 총체적이고 종합적인 접근이 동반돼야 한다.
한국 사회에서 전환정책을 법·제도적으로 뒷받침하려면 에너지법을 에너지전환기본법으로, 녹색성장기본법을 녹색사회전환법으로 전면 개정하여 정의로운 에너지 전환을 규정하고 지원방안을 법제화하면 된다. 관련 법률의 일부개정과 같이 좀 더 쉬운 방법도 있지만, 이 역시 정의로운 에너지 전환에 대한 사회의 요구가 강력하지 않고서는 요원한 일이다. 1980년대 말에 추진된 석탄산업합리화정책, 그리고 현재 진행 중인 조선과 자동차 분야의 산업·고용위기를 반복하지 않으려면 정의로운 전환정책을 마련해야 한다.
• 환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률: 정의로운 에너지 전환을 위한 법적 규정 및 정책 수단 마련
• 전기사업법: 전력산업기반기금을 정의로운 에너지 전환 지원에 활용
• 국가균형발전 특별법: 정의로운 에너지 전환을 포괄할 수 있도록 산업위기대응특별지역 지정 및 지원 제도 개정
• 고용정책기본법: 정의로운 에너지 전환을 위한 국가단위·지역단위 고용영향평가 실행 및 관련 고용대책 수립 및 지원 방안 마련
에너지 전환이 국가적 사안으로 자리 잡는 과정에서 산업, 노동, 지역의 정의로운 전환에 대한 관심은 커질 것이다. 이런 전망 속에서 기존 시스템에 내재된 잠김(lock-in)에 주목해야 하다. 해외 석탄, 철강, 화학 등 산업지역의 잠김효과 극복 및 재생 전략이나 에너지 분야의 지속가능한 산업전환 및 전환기업과 같은 최근 이론 연구와 사례 조사는 정의로운 전환 담론에도 중요한 시사점을 제공한다.
탈석탄 과정에서 지역적, 국가적으로 고용과 산업과 지역경제에 일정 기간 동안 부정적인 영향을 미치겠지만, 사전·사후 전환정책에 따라 그 영향을 최소화하거나 상쇄할 수 있으며, 지속가능한 혁신모델을 추진하는 능동적 계기로 기획할 수 있다. 특히 외부 충격을 단기적, 반응적으로 흡수하는 지역의 조정(adjustment) 역량보다는 장기적, 능동적으로 대안적 발전모델을 통해 위기를 극복하는 재생(renewal) 역량에 초점을 둬야 한다. 이 과정에서 진보진영이 전환의 동력이 될지, 아니면 고착의 동력이 될지 예단하기 어려운 것이 현실이다. 그러나 정의로운 전환은 에너지와 기후변화 분야에만 적용되는 것이 아니다. 사회적, 환경적, 경제적으로 지속가능한 사회로의 대전환의 비전을 밀고 나갈 수 있는 우리 공동의 연대전략이다. 국가의 민주화, 시장의 사회화, 대중의 주체화·공동체화를 통해 모든 것의 정의로운 전환은 가능하다.
이정필
에너지기후정책연구소 연구부소장
전 에너지정치센터 연구실장
scmaru3440@hanmail.net
* 노회찬재단 이슈페이퍼 「평등과 공정」은 우리사회 정치, 사회, 경제 분야
쟁점 현안에 대한 핵심 내용과 개혁과제를 담아 수시로 발간합니다.
